Anni di incertezza tra Modello 21 e dichiarazione annuale

Negli ultimi anni, i gestori di affitti brevi, B&B, case vacanza e strutture ricettive hanno operato in un contesto normativo caratterizzato da profonda incertezza.

In particolare, si è affermata una situazione paradossale:
il gestore era chiamato a rispettare adempimenti di natura tributaria e, allo stesso tempo, veniva esposto al rischio di adempimenti contabili tipici della pubblica amministrazione.

In concreto, molti operatori si sono trovati a convivere con il dubbio di dover:

• presentare la dichiarazione annuale dell’imposta di soggiorno entro il 30 giugno, come previsto dalla normativa fiscale;
• predisporre anche il Modello 21, quale resa del conto, come se il gestore fosse un agente contabile soggetto alla Corte dei conti.

Questo “doppio binario” non era espressamente previsto da una norma chiara, ma derivava da interpretazioni giurisprudenziali e prassi amministrative stratificatesi nel tempo.
Il risultato è stato un sistema disfunzionale, che ha generato:

• incertezza operativa;
• comportamenti difensivi;
• costi amministrativi inutili;
• contenziosi sproporzionati;
• esposizione personale dei gestori a responsabilità non coerenti con la loro reale funzione.

Con l’ordinanza n. 1527/2026 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, pubblicata il 23 gennaio 2026, questo scenario viene finalmente chiarito in modo definitivo.

Perché per anni si è parlato di Modello 21

Per comprendere la portata della decisione della Cassazione è necessario fare un passo indietro.

In origine, l’imposta di soggiorno (art. 4 D.Lgs. 23/2011):

• aveva come soggetto passivo il turista;
• non qualificava in modo espresso il ruolo del gestore.

Nel vuoto normativo, la giurisprudenza aveva ricondotto il gestore alla figura dell’agente contabile, cioè di un soggetto che maneggiava denaro pubblico per conto dell’ente locale.

Da questa qualificazione discendevano conseguenze molto rilevanti:

• obbligo di resa del conto;
• presentazione del Modello 21;
• possibile responsabilità per danno erariale davanti alla Corte dei conti.

Una ricostruzione che ha progressivamente mostrato tutti i suoi limiti, soprattutto in un settore composto in larga parte da piccoli operatori privati.

La svolta normativa del 2020: il gestore diventa “responsabile d’imposta”

Il quadro cambia radicalmente con il Decreto Rilancio (DL 34/2020).

Con l’introduzione del comma 1-ter all’art. 4 del D.Lgs. 23/2011, il legislatore stabilisce in modo espresso che:

• il gestore è responsabile del pagamento dell’imposta di soggiorno;
• ha diritto di rivalsa nei confronti del turista;
• è tenuto alla dichiarazione annuale;
• è soggetto a sanzioni tributarie, non contabili.

Nel 2021, il legislatore interviene ulteriormente chiarendo che questa qualificazione vale anche per i periodi precedenti, eliminando ogni dubbio sull’applicazione nel tempo della nuova disciplina.

Nonostante ciò, per anni è rimasta una frattura interpretativa: da un lato la normativa fiscale, dall’altro la persistente attrazione di alcune controversie nell’ambito della Corte dei conti.

La decisione della Cassazione: basta doppio obbligo

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 1527/2026, intervengono proprio per risolvere questo conflitto.

Il principio affermato è chiaro e inequivocabile:

1. Il rapporto è esclusivamente tributario

L’obbligazione del gestore nei confronti del Comune è di natura fiscale.
Non si tratta di gestione di denaro pubblico, ma di un debito d’imposta.

2. Il gestore non è un agente contabile

La qualifica di responsabile d’imposta esclude quella di agente contabile.
Viene meno il presupposto stesso della resa del conto.

3. Il Modello 21 non è dovuto

Cadendo la qualifica di agente contabile:

• non sussiste alcun obbligo di presentazione del Modello 21;

• non può essere richiesto alcun adempimento contabile verso la Corte dei conti.

4. Un solo obbligo dichiarativo

Il gestore è tenuto unicamente agli adempimenti previsti dalla normativa tributaria, in particolare:

• dichiarazione annuale dell’imposta di soggiorno entro il 30 giugno;

• versamento dell’imposta dovuta;

• eventuali sanzioni secondo il sistema fiscale.

Il “doppio binario” viene definitivamente superato.

Cosa cambia, in pratica, per i gestori

Alla luce dell’ordinanza della Cassazione:

Il gestore deve:

• presentare la dichiarazione annuale entro il 30 giugno;
• versare l’imposta di soggiorno;
• rispettare le scadenze fiscali.

Il gestore non deve più:

• compilare o trasmettere il Modello 21;
• rendicontare alla Corte dei conti;
• temere responsabilità erariali;
• essere trattato come un soggetto pubblico.

Le eventuali contestazioni sono di competenza esclusiva del giudice tributario.

Conclusioni

La Cassazione ha finalmente ricondotto l’imposta di soggiorno alla sua corretta natura giuridica, ponendo fine a un periodo di incertezza che ha gravato ingiustamente sui gestori.

Il principio è ora definitivo:
niente Modello 21, niente agente contabile, un solo obbligo dichiarativo entro il 30 giugno.

Un passaggio fondamentale per la certezza del diritto e per la sostenibilità amministrativa del settore extralberghiero.

Fonti: Ordinanza Cassazione (Sez. Unite) n. 1527/2026